國家發(fā)展和改革委員會綜合運輸研究所城市交通中心主任程世東

【編者按】近年來，我國加大推動公共交通在城市交通發(fā)展的建設(shè)力度，出臺多項政策，加快完善法規(guī)、制度和標(biāo)準(zhǔn)，尤其是《城市公共交通條例》的施行，為城市公共交通優(yōu)先發(fā)展提供有力的法治保障。全國各地深入實施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，取得明顯成效。在取得成績的同時，我們也要看到，當(dāng)前城市公共交通發(fā)展面臨不小的挑戰(zhàn)。面對挑戰(zhàn)，政府、公交運營企業(yè)應(yīng)該如何去應(yīng)對？《人民公交》雜志社特地采訪了國家發(fā)展和改革委員會綜合運輸研究所城市交通中心主任程世東，就城市公交可持續(xù)發(fā)展等相關(guān)問題展開交流。

《人民公交》：城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略已經(jīng)提出很多年，但是從發(fā)展?fàn)顩r來看，到目前為止，我們的公交客運量已經(jīng)到了一個歷史的低點，您認(rèn)為公交客運量下降的根本性原因是什么？

程世東：我們常說的公交優(yōu)先是指在整個城市交通發(fā)展治理過程中，對公共交通有一個優(yōu)先權(quán)，包括土地、資金、路權(quán)等。

在20世紀(jì)90年代小汽車剛進(jìn)入家庭、路上開始出現(xiàn)擁堵時，我國就提出公交優(yōu)先戰(zhàn)略。國務(wù)院曾兩次出臺公交優(yōu)先的指導(dǎo)意見，分別是《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知》（國辦發(fā)〔2005〕46號）和《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2012〕64號）。近20年特別是黨的十八大以來，國家這么重視且出臺了最高層次的政策文件，交通運輸部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、公安部等相關(guān)部門和各城市政府都做了大量的工作，為什么客運量還在下降，這是大家都比較關(guān)心的話題。我覺得客運量的下降可以從兩個方面去看，一方面是自身沒有發(fā)展得足夠好，另一方面是競爭對手太強大。公交是整個城市交通體系的一個組成部分，它面臨著其他交通方式的競爭，比如出租車、小汽車、電動自行車和自行車，尤其是電動自行車。公交客運量以及它在整個城市交通中的比重或者地位，一方面取決于自己做得好不好，另一方面取決于競爭對手怎么樣。

我國地面常規(guī)公交客運量在2014年達(dá)到了頂峰，此后的10年間，一直呈逐年下降態(tài)勢，疫情期間更是加速下降。很多人認(rèn)為公交客運量下降是因為疫情的影響，我覺得疫情只是起到一個加速的作用。我們需要把時間拉長來看它下降的原因。這些年，相關(guān)部委、各個城市、公交企業(yè)做了大量的工作，公交自身還是有很大的提高和改善。我認(rèn)為公交客運量的下降主要原因是競爭對手太強大。過去十幾年，正是我們國家小汽車迅速進(jìn)入家庭的一個階段，小汽車分流了公交一部分客流。影響更大的是電動自行車的廣泛普及。電動自行車對于老百姓來講是一種非常便利、“門”到“門”、出行速度很快的交通工具，在速度和時間上非常具有競爭力?？傮w看，7公里左右，電動自行車有較強的競爭力，5公里以內(nèi)具有絕對競爭力?？傊?，小汽車和電動自行車的廣泛普及，使傳統(tǒng)地面公交的客運量下降，在城市交通中的占比也在下降。

《人民公交》：公交在城市交通出行占比的下降，造成其地位下降，有人說公交已經(jīng)不重要了，為什么還要強調(diào)公交優(yōu)先呢？

程世東：很多人說公交現(xiàn)在客運量大幅下降，比10年前的一半還低，在整個城市交通中所占比重也較低。有軌道交通的大城市會好一點，如果把軌道交通和地面公交加在一起，像北上廣深這些大城市，比重還是比較高的，僅僅地面常規(guī)公交不高。中小城市公交出行占比會較低，因為中小城市出行距離比較短，電動自行車更具有優(yōu)勢，出行比例比地面公交要高很多。有一個參考數(shù)據(jù)，中小城市的電動自行車占比36%左右，小汽車和地面公交僅占12%~13%，電動自行車基本上是小汽車、地面公交的3倍，在更小的城市如縣城，公交占比更低。在北上廣深這些大城市，電動自行車出行量已經(jīng)基本趕上了軌道交通，遠(yuǎn)超地面公交。從全國所有城市整體來看，電動自行車占比非常高，公共交通特別是中小城市，在整個城市交通出行中的比例不高，已經(jīng)很難說是主體，也許包括電動自行車在內(nèi)的自行車出行才是主體。

既然公交比例這么低，為什么還要強調(diào)公交優(yōu)先呢？其實公交優(yōu)先與是不是占主體地位，是兩回事，沒有必然的關(guān)系。

公交占主體是指數(shù)量多、占比大，公交優(yōu)先是前面我提到的在土地、資金、路權(quán)等方面給予傾斜、支持，這與數(shù)量多少沒關(guān)系。為什么要鼓勵、支持公交優(yōu)先？一方面，公交是綠色低碳的出行方式，為了讓天空更藍(lán)，為了實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和。另一方面，城市道路資源比較緊張，如果大家都開小汽車，就會都堵在路上。為了讓所有人出行效率整體最大化，就必須有一部分人選擇對道路占用更少的公交出行，讓大家走得更快。

《人民公交》：有觀點認(rèn)為，綠色低碳轉(zhuǎn)型策略一共有兩類，第一類是優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)，第二就是能源轉(zhuǎn)換，也有專家認(rèn)為優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)是交通領(lǐng)域綠色轉(zhuǎn)型的核心方向，您如何看待這些觀點？

程世東：從綠色低碳的角度來講，減污降碳有兩種方式：一種是電動化，也就是現(xiàn)在推廣的新能源車；第二種是剛才你提到的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)是讓小汽車出行轉(zhuǎn)為綠色出行，不僅是公交，還有步行、自行車。

為什么大家更認(rèn)同或者是認(rèn)為優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)更好？首先是電動汽車出行也需要電，發(fā)電過程也有碳排放。特別是我國當(dāng)前仍有相當(dāng)一部分的電能來源于煤炭發(fā)電；隨著太陽能、風(fēng)能等綠色能源越來越多，這種情況會逐漸改變。小汽車不僅出行能耗高，從全鏈條來看，碳排放更高，但是公交、步行、自行車能耗很少，更綠色，步行和自行車是零碳排放、純綠色。更重要的是，優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)是在減碳的同時實現(xiàn)了讓大家出行更好，是雙贏。小汽車電動化并不能解決交通擁堵問題，不能解決讓所有人出行更好，這是為何優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)更好的原因。

《人民公交》：對于生活和工作在城市里的上班族來說，通勤是每天都要面臨的現(xiàn)實問題，從家到地鐵站、公交站，以及從地鐵站、公交站到單位之間，大多有一段不小的距離，并且這“最后一公里”接駁不是很理想，國內(nèi)外是否有在這方面做得好的案例值得我們借鑒呢？

程世東：確實如你所言，我國城市軌道交通和地面公交兩端接駁出行距離相對更長一些。日本東京、新加坡，以及我國香港，要好很多。

這個問題不在于公交或是城市交通自身，是城市規(guī)劃問題。不管是東京、倫敦、紐約、巴黎，還是我國香港，這些城市在規(guī)劃和開發(fā)時，在軌道交通或者公交站點周邊500米范圍以內(nèi)的開發(fā)強度都很高，也就是落實TOD理念比我們好。交通站點500米內(nèi)開發(fā)強度高，意味著出站不超過500米甚至200米以內(nèi)的人群更多。而我國的一個典型特點是出了地鐵站點后，往往是綠地或者是離得比較遠(yuǎn)才有樓，公交、地鐵站點周邊開發(fā)強度不高。當(dāng)然這也跟地鐵建設(shè)階段有關(guān)，我國是在城市建好后建的地鐵，在建地鐵的時候一般是沿著比較容易建的城市主干路下面，這意味著開發(fā)強度不會很高。未來，隨著城市的更新，應(yīng)逐漸加大軌道交通站點周邊的開發(fā)力度。

如何讓兩端接駁更便捷，是城市交通人的責(zé)任。其中有幾件事情可以去做。對于步行接駁，要提供更好的步行出行環(huán)境，人行道寬度、平整度，以及樹蔭遮雨等，要做得更好一些。如果騎自行車接駁，500米或者是1公里，很快就能到達(dá)，比較方便。但自行車道是不是夠好？地鐵、公交站點周邊最便捷的地方，是不是有足夠的自行車停放空間？國內(nèi)很多大城市軌道交通站點周邊擺滿了自行車、電動自行車、共享單車，甚至擺到了機動車道、人行道上，這意味著什么？意味著沒有給它提供足夠的停放空間。所以對于自行車的接駁，在提供路權(quán)的同時，要提供充足的停放空間。

還有一種就是公交接駁?，F(xiàn)在做得好不好？出地鐵后有多少人再去乘坐公交車？其實很少。這是因為，公交站點和軌道交通站點離得遠(yuǎn)，50米算很近的了，往往100米，甚至很遠(yuǎn)。如果出了地鐵要走100米去坐公交車，可能還要等比較長時間，另外一端離目的地又有一段距離，這樣的話大家可能就不會去坐了。我認(rèn)為這方面可以嘗試用更小型的車輛、更靈活的組織方式。比如采用景區(qū)電瓶車，比較小巧靈活，可以隨時上下車，很多小胡同可以進(jìn)去，離目的地會更近，也不需要等那么長時間，發(fā)車頻次可以更高一些。

我認(rèn)為用景區(qū)電瓶車做地鐵、公交的接駁非常合適，但電瓶車最大的問題是它不屬于機動車，不能在公共道路上行駛。這可以通過一定的方式和形式允許它上路。這方面可以借鑒快遞三輪車的管理，它也不是機動車，這兩年北京等城市已將快遞三輪車納入機動車管理范疇并辦理機動車牌照，秩序更好了。相對應(yīng)地，景區(qū)的電瓶車不管是9座還是12座的，也可以采取掛機動車牌照讓它上路行駛，為了保障安全，限制速度，最高時速25公里或30公里。這對于“最后一公里”接駁來講已經(jīng)足夠了。

“最后一公里”接駁長度短期內(nèi)很難改變，但可以提升步行環(huán)境、改善自行車騎行和停放條件、用更合適的公交接駁方式，會較好地提高大家選擇公共交通的意愿。

《人民公交》：近些年公交運營企業(yè)大多處境艱難，停運新聞時有發(fā)生。在如此困難的情況下，大家都在積極探索各種方式吸引客流，如有些地方在探索免費公交的方式。我們都知道公交有公益屬性，但是公交運營企業(yè)也要營利，要保障員工收入。在市場化和公益化之間，公交企業(yè)該如何平衡？您有何建議？

程世東：公益和市場針對的對象是不一樣的。公交的公益性是政府給老百姓提供更好、更優(yōu)惠甚至免費的服務(wù)，為老百姓買單。公交企業(yè)，不管是國有還是民營，都是企業(yè)，任何時候企業(yè)一定是要營利的。不能政府請客、企業(yè)買單，如果運營企業(yè)替政府買單而沒有財政補貼，沒有盈利，一定會支撐不下去。我們談公益，一定是政府的公益，而不是企業(yè)的公益，企業(yè)經(jīng)營一定是要有盈利，這個概念一定要區(qū)分開。政府給老百姓提供公益的時候，要考慮到自己財政的承擔(dān)能力，也就是說，給老百姓降低票價、甚至免費，政府就要出相應(yīng)的資金。公益性可以通過市場化去運作，政府購買公交企業(yè)的服務(wù)。

公交在早期出現(xiàn)的時候是完全市場化的。1829年，George Shillibeer 在倫敦提供從帕丁頓到倫敦城的馬拉公共汽車服務(wù)，乘客上車需要買票，票價由運營者確定，在運營模式上類似現(xiàn)代公交的商業(yè)運營雛形。只是在后來的發(fā)展中，政府認(rèn)為公交出行與老百姓生活息息相關(guān)，要減輕老百姓的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，于是政府給企業(yè)補貼一部分資金，用于對老年人和兒童的免票等，體現(xiàn)公益性、福利性。

公交服務(wù)是完全可以市場化的，比如當(dāng)前英國和我國香港，市場化成分很高。要把公益和市場分開，公益是政府給老百姓買單，市場是企業(yè)提供運營服務(wù)并且要有盈利，這樣才能夠運營下去。

一個城市公交實行免費，或許有兩種可能。一是政府有錢給老百姓提供免費的服務(wù)，像北歐那些國家福利好，很多公共服務(wù)都免費。二是客流少，實際票款收入更少。我去調(diào)研過一些中小城市實行免費公交的情況，主要原因是他們的公交客運量本身很低，同時免票群體比例很高，大部分是老年人在坐，這些公交企業(yè)每年收入很少，不如索性全免了，這樣一來不僅可以吸引更多的人乘坐公交，還能留下好口碑，是基于這樣的邏輯免費的。其實我不太贊同完全免費，完全免費會產(chǎn)生一些其他問題，特別是大城市。

《人民公交》：各地公交運營企業(yè)在紓困轉(zhuǎn)型方面使出渾身解數(shù)，優(yōu)化運營管理、提升服務(wù)質(zhì)量、拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，比如開通定制公交、微循環(huán)公交、網(wǎng)約公交、賣菜公交等，挖掘“公交+”潛能，開發(fā)場站資源……您對公交企業(yè)提供的這些多元化服務(wù)有什么樣的看法和建議？

程世東：多元化服務(wù)從需求上來講有發(fā)展空間?，F(xiàn)在老百姓出行需求越來越多，不僅需要常規(guī)公交服務(wù)，也需要多元化的服務(wù)，包括通勤、醫(yī)療、景區(qū)等公交服務(wù)。當(dāng)前公交企業(yè)著力推行多元化服務(wù)，就是洞察到其中的需求和蘊含的盈利空間。在企業(yè)面臨經(jīng)營困難的當(dāng)下，就要尋找一些更有盈利的業(yè)務(wù)。多元化服務(wù)在票價制定方面比較靈活，票價更高、營利性更好，企業(yè)就有動力去做。

我認(rèn)為通過多元化服務(wù)解決經(jīng)營上的困難是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因為企業(yè)的重心仍然是常規(guī)公交服務(wù)。多元化服務(wù)應(yīng)該去做，也應(yīng)該把它做好，但解決企業(yè)的根本困難，這不是最主要的。應(yīng)該在政府補貼條件下，把常規(guī)公交服務(wù)達(dá)到盈虧平衡且有一定的營利性，這才是根本。

《人民公交》：公交收入銳減的同時帶來了虧損的加大，那公交虧損的根本原因是什么？公交運營企業(yè)又該如何去突破？

程世東：常規(guī)公交為什么會虧損？第一，可能是公交線網(wǎng)過大，發(fā)車頻次過高。公交線網(wǎng)越大，發(fā)車頻次越高，毫無疑問成本也越高。這是最根本的，也是政府確定的。為了給老百姓提供比較好的公交服務(wù)，政府會要求500米全覆蓋，必須幾分鐘發(fā)一班車，早晚高峰發(fā)得更多一些，這是體現(xiàn)公共服務(wù)的公益性。這樣一來，一定會超出原本按照市場化運營的線網(wǎng)和發(fā)車頻次的成本，但政府如果沒有把提高的這塊政策性虧損成本補上，就造成了企業(yè)的虧損。

當(dāng)然，有些運營成本是可以壓縮的，比如線網(wǎng)優(yōu)化、降低企業(yè)運營層面的成本等。但更重要的還是政府補貼要與公益性服務(wù)相匹配，這也是《城市公共交通條例》里邊特別強調(diào)一定要城市人民政府補貼到位的原因，同時也提出了要根據(jù)自身財力去確定公共交通服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。

《人民公交》：無人駕駛是當(dāng)下大家關(guān)注的熱點話題，您如何看待這種新興模式？將來，它對公交行業(yè)會帶來多大的影響？

程世東：目前無人駕駛在技術(shù)上還不成熟，基本上都處于測試階段，正在訓(xùn)練車、讓它更加聰明，還沒到廣泛應(yīng)用的階段。這是兩個不同的階段，做測試和訓(xùn)練是一回事，技術(shù)成熟了去運營載客是另外一回事。

在無人駕駛技術(shù)成熟后，公交行業(yè)應(yīng)該也是最晚應(yīng)用的一個領(lǐng)域。這主要是基于安全的角度去考慮的：與小汽車只有一兩個人乘坐不同，公交車上是一群人，只有在小汽車上長時間使用沒有任何問題了，才可能用到公交車上。假定用到了公交車上以后，對公交行業(yè)有什么影響呢？單純從公交行業(yè)自身看，只是沒有駕駛員，節(jié)省了人力成本。如果把視野看得更大一些，小汽車、出租車也無人駕駛，成本價格會顯著降低，整個出行結(jié)構(gòu)可能會發(fā)生較大改變，當(dāng)然公交車可能也不一定是現(xiàn)在的這種模式了。

《人民公交》：《城市公共交通條例》明確規(guī)定“國家鼓勵和支持社會資本依法參與城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營”，當(dāng)社會資本進(jìn)入到公共交通領(lǐng)域這個行業(yè)，如何去打破目前國有企業(yè)對公共交通的壟斷？怎么才能激活市場的活力？

程世東：非常有必要加強市場競爭，競爭會促成成本價格降低、服務(wù)水平更高。任何一個市場都是這樣的，只要有競爭，企業(yè)就會努力把產(chǎn)品做得更好，把價格放得更低。如果是一家公司壟斷，就永遠(yuǎn)沒有這種積極性和動力。我國現(xiàn)在大部分城市公交實際上是競爭不充分的，亟須引入市場競爭，特別是要引入社會民營企業(yè)，去建立競爭的環(huán)境。

引進(jìn)競爭有幾種方式，第一種方式類似于新加坡的模式。新加坡政府會定期在全球公開招標(biāo)公交運營企業(yè)，購買公交運營服務(wù)。對于只有一家企業(yè)經(jīng)營的狀況，這種定期采購運營主體也是一種競爭。第二種方式是把當(dāng)前公交企業(yè)拆分成兩家或多家公交企業(yè)，因為當(dāng)前公交企業(yè)大多也有幾家不同的分公司。第三種方式是從多元化公交服務(wù)切入。對于多元化的定制公交、接駁巴士、社區(qū)巴士等，原有公交企業(yè)可以做，社會資本也可以做。雖然在短期內(nèi)沒有直接競爭，但這樣可以慢慢地培養(yǎng)出一個市場主體。當(dāng)這個市場主體慢慢地做大、有一定的運營能力后，可以把一部分常規(guī)線路委托給它。

10年前互聯(lián)網(wǎng)熱潮時，不僅有網(wǎng)約車、共享單車，也有互聯(lián)網(wǎng)定制公交。為什么沒有做下去、成長起來？是因為發(fā)展環(huán)境不夠好。最明顯的是，公交專用道不允許社會車輛使用。如果公交專用道都不讓使用，怎么能夠給老百姓提供好的服務(wù)？這明顯是不公平競爭。應(yīng)該給社會民營企業(yè)提供公平的競爭環(huán)境，我相信他們一定能成長起來，慢慢地形成競爭，這是一個路徑。

《人民公交》：2024年12月30日，工業(yè)和信息化部等三部門印發(fā)了《加快工業(yè)領(lǐng)域清潔低碳?xì)鋺?yīng)用實施方案》，提到高質(zhì)量推進(jìn)燃料電池汽車示范城市群建設(shè)，加快車輛推廣和氫能供給體系建設(shè)，推動氫燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)、產(chǎn)品迭代開發(fā)應(yīng)用?，F(xiàn)在已經(jīng)有部分地區(qū)新增了氫燃料公交車，您認(rèn)為氫能源技術(shù)是否有對目前的公交行業(yè)產(chǎn)生變革的可能？

程世東：這種可能性很小。氫能源還處在發(fā)展階段，和無人駕駛相類似，現(xiàn)在還是在做試點，不成熟，需要一段時間去驗證。實際上氫能源公交車在我國一些城市已經(jīng)試點了近10年，為什么沒有大量推廣？我覺得最大的問題是成本。

制氫主要有兩種方式，一種是工業(yè)生產(chǎn)附帶產(chǎn)生的氫，這種成本相對便宜一些。另一種是電解水產(chǎn)生的氫，是把電變成了氫氣，在車上又發(fā)電驅(qū)動車，中間有兩次能源轉(zhuǎn)化，如果這樣，直接用電是不是更便宜？因為每一次能源轉(zhuǎn)化一定會有能量損失，并且損失會比較大。如果一度電在制氫的過程中能量損失50%，從氫再變成電、動力的時候又減少了50%，最終變成了原本的25%。

除了成本太高，安全也是很重要的問題。實際上安全是另外的一種成本，不管是存儲、運輸還是加裝，要達(dá)到一定的安全水平，就要把安全條件提高，意味著經(jīng)濟(jì)成本也會上升。

《人民公交》：您認(rèn)為“十五五”城市交通規(guī)劃中會有哪些方向調(diào)整？

程世東：在城市交通發(fā)展、讓老百姓出行更美好過程中，有很多措施，總體上可以分為花錢和不花錢的。“十五五”期間，面臨的一個比較大的形勢是城市政府財政會比較緊張，這和以前完全不一樣。在政府財政比較緊張的情況下改善城市交通，是編制“十五五”規(guī)劃面臨的比較大的主題。原來改善公共交通有錢去補貼，大城市有錢建地鐵。

在“十五五”時期，要聚焦于少花錢甚至不花錢的舉措，比如說重新劃分路權(quán)、“最后一公里”接駁巴士交給市場、放開市場引入社會資本，等等。如何把政府資金花在刀刃上，花得更有性價比，資金約束要充分地考慮和重視。

《人民公交》：2025年已經(jīng)來臨，值此歲首之際，您對整個公交行業(yè)和公交企業(yè)的發(fā)展有什么好的建議或祝愿？

程世東：我認(rèn)為公交現(xiàn)在處在最低谷，前景還是光明的，未來一定會越來越好。這有邏輯基礎(chǔ)，不是簡單的一個愿望。公交行業(yè)從高處走下來，不完全是自己不努力，而是對手太強大?，F(xiàn)在看競爭對手：電動自行車已經(jīng)普及得差不多了，小汽車雖然還有進(jìn)一步普及的空間，但因為擁堵、停車費、停車難等問題，使用不會再有很大的增加。也就是說，競爭對手對公交行業(yè)的影響已經(jīng)差不多了，只要公交有一點改善、提高，老百姓乘坐公交的可能性就會更大一點。

對于公交自身來說，一定要把自己的事情做好。公交自身在運營、銜接、調(diào)度組織等方面，還有很多值得去改善和提升的。相信在這樣一個比較嚴(yán)峻的形勢下，一定會做好，會越來越好。最后，值此新春到來之際，祝大家新年快樂，祝愿公交事業(yè)越來越好！