黨的二十大報告指出，“未來五年是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開局起步的關(guān)鍵時期”，并將“平安中國建設(shè)扎實推進”作為主要目標任務(wù)之一。5年來，戰(zhàn)略機遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存，不確定、難預(yù)料因素大幅增加，各類突發(fā)事件發(fā)生的概率持續(xù)加大，城市公共汽電車應(yīng)急管理將面臨新的形勢。同時，國家公交都市建設(shè)和綠色出行創(chuàng)建行動的深入推進，也對城市公共汽電車應(yīng)急管理提出了新的要求。如何適應(yīng)新形勢要求，持續(xù)做好城市公共汽電車應(yīng)急管理方面的各項工作是亟需討論的問題。

　　一、政策形勢分析

　　1、文件梳理

　　近年來，為了有效提升應(yīng)急管理能力，及時預(yù)防和處置突發(fā)事件，將影響或損失降至最低程度，國家、部分省份相繼出臺了一些應(yīng)急管理相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件及標準規(guī)范，如，2021年《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》;2021年《中華人民共和國道路交通安全法》;2022年《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》;2017年《城市公共汽車和電車客運管理規(guī)定》;2022年《交通運輸安全應(yīng)急標準體系》;2016年《城市公共汽電車應(yīng)急處置基本操作規(guī)程》;2016年《城市公共汽電車突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制規(guī)范》;2022年《山東省交通運輸突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理實施辦法》;2022年《浙江省應(yīng)急管理“十四五”規(guī)劃》;2020年《河北省應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2022-2025)》;2022年《黑龍江省“十四五”應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》等。

　　2、政策分析

　　從全國范圍來看，按照《安全生產(chǎn)法》提出的“三管三必須”要求，城市公共汽電車應(yīng)急管理實行應(yīng)急部門綜合監(jiān)管，交通部門專項監(jiān)管與企業(yè)主體責(zé)任管理相結(jié)合的管理模式。在國家法律法規(guī)層面，除了綜合安全領(lǐng)域基本法《安全生產(chǎn)法》和交通安全領(lǐng)域基本法《道路交通安全法》外，《突發(fā)事件應(yīng)對法》是突發(fā)事件應(yīng)急管理的專項法規(guī)，對我國應(yīng)急管理體制進行了總體的頂層設(shè)計，規(guī)定了我國實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，明確了突發(fā)事件應(yīng)急管理體制建設(shè)的原則，也明確了突發(fā)事件應(yīng)對的職責(zé)。結(jié)合近年來突發(fā)事件應(yīng)急管理工作遇到的一些新情況新問題，該法律目前正在進行修訂。修訂工作的一個重點是應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)和管理體制的進一步完善，修訂草案提出“國家建立統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制”，這一要求明確了要加強應(yīng)急指揮的統(tǒng)一性、應(yīng)急銜接的高效性，這也將是未來應(yīng)急管理工作的發(fā)展方向。另外，國家還出臺了《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》，對“十四五”期間安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等工作進行了全面部署。

　　具體到城市公交領(lǐng)域，2017年交通運輸部出臺了《城市公共汽車和電車客運管理規(guī)定》，其中運營服務(wù)、運營安全兩個主要章節(jié)都涉及到應(yīng)急管理方面的內(nèi)容。值得一提的是，2022年底交通運輸部新發(fā)布了《交通運輸安全應(yīng)急標準體系》，其中有2項城市公共汽電車相關(guān)的行業(yè)標準列入體系表，分別為JT/T 999—2015和JT/T 1018—2016，同時這兩項標準因為編制較早，當(dāng)前均處于擬修訂狀態(tài)。其他國家/行業(yè)標準層面，GB/T 33000—2015和JT/T 1180.1—2018從安全生產(chǎn)標準化體系建設(shè)的角度對應(yīng)急管理工作提出了要求，2021年發(fā)布實施的GB/T 29639—2020則是對生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)急預(yù)案編制提出了更加全面系統(tǒng)的要求，這也是近兩年來多個省市先后出臺應(yīng)急管理制度文件的重要依據(jù)之一。AQ/T 9007—2019對應(yīng)急演練提出了較為具體的要求，也可供城市公交行業(yè)借鑒使用。

　　從各省份情況來看，按照屬地管理的思路，浙江、河南、河北、黑龍江等省份都結(jié)合各省實際情況，制定了應(yīng)急管理方面的專項規(guī)劃。其中《浙江省應(yīng)急管理“十四五”規(guī)劃》中提出了“健全權(quán)責(zé)分明的應(yīng)急責(zé)任體系”“構(gòu)建綜合立體的風(fēng)險管控體系”“完善統(tǒng)一權(quán)威的法規(guī)制度體系”等“十四五”期間的重點任務(wù)，非常具有前瞻性。除了宏觀規(guī)劃層面，對國家應(yīng)急法規(guī)、標準進一步貫徹落實，出臺地方法規(guī)標準等文件也是屬地管理、分級負責(zé)的具體表現(xiàn)。如浙江省提出將研究出臺《浙江省實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》地方性法規(guī)，山東省應(yīng)急管理部門和交通主管部門先后出臺《山東省生產(chǎn)安全事故應(yīng)急辦法》和《山東省交通運輸突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理實施辦法》等。

　　3、形勢要求

　　通過對各級政策法規(guī)文件的系統(tǒng)梳理分析，筆者認為未來城市公共汽電車應(yīng)急管理的發(fā)展將逐步實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”。這也是新形勢下對城市公共汽電車應(yīng)急管理提出的新要求。

　　(1)實現(xiàn)政府監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，由管家式管理轉(zhuǎn)向支持式管理。建立健全應(yīng)急管理體系，做好政府、企業(yè)應(yīng)急管理機制和預(yù)案的有效銜接，強化政府對重點工作的引導(dǎo)職能，推動建立覆蓋應(yīng)急管理全過程的標準體系，為應(yīng)急管理提供一個法制化、規(guī)范化的支持環(huán)境。

　　(2)實現(xiàn)企業(yè)管理模式轉(zhuǎn)變，由被動接受監(jiān)管轉(zhuǎn)向全面自主管理。強化企業(yè)主體責(zé)任落實，在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，積極主動的去發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理工作中的問題，并建立問題解決的常態(tài)化機制。同時，企業(yè)應(yīng)主動結(jié)合數(shù)字化轉(zhuǎn)型的大趨勢，將數(shù)字技術(shù)與應(yīng)急管理深度融合，以數(shù)字化推進應(yīng)急管理現(xiàn)代化。

　　(3)實現(xiàn)應(yīng)急管理范圍轉(zhuǎn)變，由突發(fā)事件生命周期管理逐步轉(zhuǎn)向全過程風(fēng)險管理。加強風(fēng)險管理與應(yīng)急管理的融合，強化突發(fā)事件生命周期理論四環(huán)節(jié)中預(yù)防準備和監(jiān)測預(yù)警環(huán)節(jié)中風(fēng)險管理的作用，擴大突發(fā)事件的定義范圍，將一些尚未顯形的突發(fā)事件征兆納入應(yīng)急管理范疇，探索建立集“風(fēng)險管控—隱患排查-應(yīng)急處置”于一體的“大應(yīng)急”體系。

　　(4)實現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容轉(zhuǎn)變，由難以執(zhí)行的通用性要求轉(zhuǎn)向便于落地的具體化實踐。除了概念性較強的綜合預(yù)案以外，專項預(yù)案和部門(現(xiàn)場)預(yù)案都應(yīng)更加側(cè)重于實操性，相關(guān)應(yīng)急預(yù)案中操作層面深度應(yīng)達到可直接轉(zhuǎn)化為初步演練方案的要求。

　　二、現(xiàn)狀與問題

　　1、研究方法

　　2022年3月至2022年11月，通過文獻調(diào)研、人員訪談、調(diào)查問卷、實地觀察等相結(jié)合的調(diào)研方式，收集整理了山東(3家)、廣東(2家)、江蘇(2家)、河南(2家)等4個省份9家規(guī)模以上城市公共汽電車客運企業(yè)應(yīng)急管理相關(guān)資料，包括企業(yè)應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急演練資料、應(yīng)急管理制度、應(yīng)急管理相關(guān)標準等。同時也收集了這些企業(yè)所在城市的市級應(yīng)急預(yù)案及發(fā)布的應(yīng)急管理文件(如有)。

　　2、現(xiàn)狀分析

　　(1)相較于市級政府層面，企業(yè)層面收集到的應(yīng)急文本材料較為豐富，包含應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急演練的相關(guān)材料和應(yīng)急物資的臺賬資料等。

　　(2)企業(yè)提供的應(yīng)急管理資料體現(xiàn)出明確的地方特色。比如有些廣東省的企業(yè)可以提供由企業(yè)編制的地方標準，說明地方對于公交應(yīng)急方面的規(guī)范性管理較好;而較其他省份企業(yè)來說，山東省的3家公交企業(yè)能提供更為豐富詳實的應(yīng)急演練材料，這是因為山東2021年出臺的《山東省生產(chǎn)安全事故應(yīng)急辦法》進一步明確細化了應(yīng)急演練的頻次要求。

　　(3)公交企業(yè)之間的應(yīng)急管理水平參差不齊，有的企業(yè)應(yīng)急管理工作較為細致，建立了層級完善、種類齊全的應(yīng)急預(yù)案體系，通過多種方式做好應(yīng)急處置措施的宣傳推廣，而有的企業(yè)應(yīng)急管理質(zhì)和量上都比較差，問題突出。

　　3、存在的問題

　　通過對全國范圍內(nèi)不同地域規(guī)模以上公交企業(yè)的現(xiàn)場調(diào)研與資料搜集，結(jié)合相關(guān)項目經(jīng)驗，對城市公共汽電車應(yīng)急管理的問題進行了總結(jié)。主要包括以下幾點：

　　(1)應(yīng)急預(yù)案體系不夠健全。在我國，完整的應(yīng)急預(yù)案體系，按層級應(yīng)包含政府級和企業(yè)級，按類別應(yīng)包含綜合預(yù)案、專項預(yù)案和部門(現(xiàn)場)預(yù)案。但從調(diào)研結(jié)果看，不少企業(yè)反映找不到與自己編制的相匹配的市級、區(qū)縣級預(yù)案，或者說不能做到良好銜接。

　　(2)應(yīng)急管理相關(guān)標準缺失。交通運輸部2022年底出臺了《交通運輸安全應(yīng)急標準體系(2022年)》，公交行業(yè)應(yīng)急管理標準里僅有JT/T 999—2015《城市公共汽電車駕駛員應(yīng)急處置操作規(guī)程》和JT/T 1018—2016《城市公共汽電車突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制規(guī)范》兩項行業(yè)標準得以列入，而且兩項標準都處于需修訂狀態(tài)，對企業(yè)指導(dǎo)作用有限。另外，還缺少監(jiān)測預(yù)警這一大類的標準以及指導(dǎo)應(yīng)急演練的具體標準。

　　(3)風(fēng)險管理與應(yīng)急管理脫節(jié)。有企業(yè)在編制應(yīng)急預(yù)案時，沒有將風(fēng)險評估報告的編寫作為前置條件。風(fēng)險管理的資料與應(yīng)急管理的資料屬于兩套獨立的資料，關(guān)聯(lián)性弱。

　　(4)應(yīng)急預(yù)案可操作性不強。有些企業(yè)編制的應(yīng)急預(yù)案明顯脫離實際，特別是體現(xiàn)在應(yīng)急處置措施比較單薄。個別企業(yè)只編制了一些綜合性的預(yù)案，更具有實操性的專項預(yù)案或現(xiàn)場處置方案缺失或者內(nèi)容很少。

　　(5)應(yīng)急演練效果不達標。有些企業(yè)開展的應(yīng)急演練內(nèi)容形式單一，演練方案不具體，演練腳本過于簡單，起不到通過應(yīng)急演練檢驗應(yīng)急預(yù)案有效性的作用。還有些企業(yè)應(yīng)急演練內(nèi)容陳舊，沒有根據(jù)新技術(shù)發(fā)展帶來的新要求進行及時更新。

　　三、相關(guān)對策與建議

　　1、進一步加強應(yīng)急管理相關(guān)課題、標準研究

　　加強應(yīng)急管理相關(guān)課題、標準研究，特別是加強基于風(fēng)險全過程管理的應(yīng)急管理方法學(xué)研究，為“大應(yīng)急”體系構(gòu)建奠定理論基礎(chǔ)。加強研究公共汽電車安全危機的成因并提出預(yù)防對策，來減少公共汽電車事故的發(fā)生;開展安全應(yīng)急知識的課題研究，強化城市公共汽電車駕乘人員和乘客應(yīng)急知識的普及和應(yīng)急能力的訓(xùn)練，提高城市公共汽電車系統(tǒng)抵抗重大事故的能力;結(jié)合行業(yè)應(yīng)急管理領(lǐng)域空白，研究制定監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急演練等方面的標準，增強相關(guān)工作開展的規(guī)范性。

　　2、進一步理順應(yīng)急管理的組織機制

　　建立健全城市公共汽電車應(yīng)急管理組織體系，加強政府、企業(yè)應(yīng)急管理組織機制的銜接，轉(zhuǎn)變政府角色，逐步實現(xiàn)“支持式管理”。組織政府相關(guān)部門人員、企業(yè)主要負責(zé)人、分管負責(zé)人等領(lǐng)導(dǎo)班子成員，開展應(yīng)急組織體系構(gòu)建培訓(xùn)，使其充分了解掌握功能完備的應(yīng)急組織體系的構(gòu)建方法，理解應(yīng)急組織體系構(gòu)建的必要性和重要性，為后續(xù)以安全部門牽頭開展的各項應(yīng)急管理工作提供足夠的支持。尋找有資質(zhì)、有相應(yīng)技術(shù)能力的專業(yè)機構(gòu)進行應(yīng)急管理體系建設(shè)咨詢或者加強與先進城市、標桿企業(yè)的交流學(xué)習(xí)，著力加強政府、企業(yè)應(yīng)急管理組織體系建設(shè)。

　　3、進一步健全完善應(yīng)急預(yù)案體系

　　應(yīng)急預(yù)案的編制是一項科學(xué)性，系統(tǒng)性工作，既要符合相關(guān)法律法規(guī)、標準規(guī)范要求，又要充分考慮實際情況，構(gòu)建能在政府、企業(yè)組織架構(gòu)下有效發(fā)揮作用的應(yīng)急預(yù)案體系。這絕不是安全部門一個部門能做到的，要得到高層領(lǐng)導(dǎo)的支持，協(xié)調(diào)各部門共同完成應(yīng)急預(yù)案編制工作，同時應(yīng)組織注冊安全工程師等專業(yè)技術(shù)人員參與編制工作，有條件的還可以尋求專業(yè)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)提供應(yīng)急預(yù)案編制及咨詢服務(wù)。應(yīng)急預(yù)案的編寫，應(yīng)特別注重可操作性，讓可操作性成為應(yīng)急預(yù)案評估的最重要標準。

　　4、進一步加強應(yīng)急保障能力建設(shè)

　　加強應(yīng)急隊伍、物資等應(yīng)急保障能力建設(shè)。一是加強應(yīng)急隊伍建設(shè)，強化專業(yè)技能培訓(xùn)和操練。通過開展多樣化演練，特別是以“雙盲”演練為代表的實戰(zhàn)化演練，切實提升應(yīng)急救援人員的應(yīng)急處置能力，特別是提升駕駛員應(yīng)急駕駛和應(yīng)急處置技能。同時也需要加強應(yīng)急管理人員應(yīng)急理論、技能、溝通、教育培訓(xùn)等相關(guān)能力。二是加強應(yīng)急物資儲備，充分利用信息化、智能化設(shè)備提高應(yīng)急處置科技化水平。提升新技術(shù)、新裝備應(yīng)用水平，進一步向科技要安全。加快新技術(shù)新裝備推進使用，熟練應(yīng)用安全信息化管理工具，抓好新技術(shù)、新裝備提升工作，確保應(yīng)急指揮體系高效運轉(zhuǎn)。

　　5、進一步實現(xiàn)應(yīng)急管理持續(xù)改進

　　應(yīng)急管理是一項持續(xù)性常態(tài)化工作，應(yīng)探索建立應(yīng)急管理持續(xù)改進的長效機制。充分調(diào)動應(yīng)急管理相關(guān)人員的主觀能動性，通過培訓(xùn)、宣傳等多種方式，讓政府相關(guān)部門人員、企業(yè)主要負責(zé)人、安全管理人員等了解應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)、演練、修訂的重要意義，特別是從法律角度、從事故處理實際案例等出發(fā)，讓相關(guān)人員明確自己在相關(guān)領(lǐng)域的責(zé)任，明確做好相關(guān)的應(yīng)急管理工作其實是在事故發(fā)生時，對自己的一種保護。定期修訂完善應(yīng)急預(yù)案體系，常態(tài)化開展應(yīng)急演練，對發(fā)生的突發(fā)事件應(yīng)對和事故處置案例及時進行總結(jié)復(fù)盤，相關(guān)人員熟練掌握應(yīng)知應(yīng)會內(nèi)容，提高應(yīng)急處置能力，確保發(fā)生突發(fā)事件時能最大限度減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。

　　作者：杜元正、周欣、王逢寶、崔浩然

　　作者單位：濟南市城市交通研究中心有限公司

　　文章發(fā)表于《交通企業(yè)管理》2023年第3期